Affectation au domaine public de la Ville de Charleroi du bien dit « Grand Palais » et de ses abords, situé Avenue de l’Europe, 21 à 6000 Charleroi.

Vu le Code de la Démocratie Locale et de la Décentralisation et plus particulièrement l’article L1122-30 ;

Vu le Livre 3 « Les biens » introduit dans le Code Civil par la Loi du 4 février 2020 et plus particulièrement son article 3.45. ;

Vu le plan 2022.039.01, planches 1/3 à 3/3, dressé par Michaël Paquet, géomètre-expert en date du 17 mars 2023; 

Considérant que la réhabilitation du Palais des Expositions de Charleroi a été retenue dans le cadre de la programmation 2014-2020 des Fonds Structurels soumis au financement du FEDER ;

Considérant que les travaux sont en cours et qu’il convient de s’interroger sur l’affectation de ce site au domaine public de la Ville de Charleroi ;

Considérant que l’article 3.45. du Livre 3 « Les biens » introduit dans le Code Civil par la Loi du 4 février 2020, qui entre vigueur le 1er septembre 2021, dispose que « Les biens publics appartiennent au domaine privé, sauf s’ils sont affectés au domaine public. Les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de prescription acquisitive par une autre personne privée ou publique et ne peuvent faire l’objet d’une accession en faveur de toute autre personne privée ou publique ou de tout autre mode originaire d’acquisition. Toutefois, il peut exister un droit personnel ou réel d’usage sur un bien du domaine public dans la mesure où la destination publique de ce bien n’y fait pas obstacle. »

Considérant l’avis du Conseil d’Etat, rendu sur le projet d’article 3.45, quant à la notion de domaine public :

« Comme le relève le commentaire de l’article, la notion de “domaine public” fait l’objet de controverses quant à son étendue.

La Cour de cassation défend, pour sa part, une conception restrictive de la notion de domaine public dès lors qu’elle y rattache uniquement les biens qui y sont rangés par une loi particulière, ainsi que les biens qui servent indistinctement à l’usage de tous.

La doctrine majoritaire et le Conseil d’État défendent cependant une conception légèrement plus large, bien que toujours restrictive:

“Suivant une conception doctrinale plus récente inspirée par Marcel Waline et qui a gagné la doctrine belge ainsi que la jurisprudence, la simple affectation à une fin d’utilité publique ne suffit pas. Dans cette optique, un critère rationnel ne peut être trouvé que dans le fondement même de la distinction entre les deux domaines, c’est-à-dire la nécessité de protéger certains biens des pouvoirs publics contre les emprises des tiers parce qu’ils sont indispensables au service public, à l’affectation publique donnée aux biens du domaine public.

Pour Waline, font partie du domaine public les biens dont l’administration a absolument besoin, qu’elle ne pourrait aliéner sans conséquences fâcheuses pour le service public et dont, par suite, elle ne peut être dépossédée sans son consentement formel et réfléchi. On peut donc dire, poursuit Waline, que fait partie du domaine public tout bien d’un pouvoir public qui, soit en raison de sa configuration naturelle (fleuves...), soit en raison d’un aménagement spécial (prison, route, quai d’un port, égout ...), soit en raison de son importance historique ou scientifique (monument historique, statue publique, ruine visitable...), est nécessaire à un service public ou à la satisfaction d’un besoin public et ne saurait en conséquence être remplacé sans inconvénient par aucun autre .

Les professeurs belges P. Wigny, A. Buttgenbach, J. Dembour et M.A. Flamme se sont ralliés à cette théorie en la complétant quelque peu, c’est-à-dire en faisant rentrer dans le domaine public:

• non seulement les biens des pouvoirs publics qui sont directement mis ou laissés à l’usage du public ou à une catégorie d’usagers à qui ils sont spécialement destinés (ou qui l’ont été et qui ne peuvent pas être considérés comme désaffectés),
• mais encore ceux qui sont nécessaires à un service public parce qu’ils y sont spécialement adaptés.

Le Conseil d ’État belge a récemment adopté cette définition.

(Comp. avec l’article L.2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques français, adopté par l’ordonnance du 21 avril 2006, aux termes duquel “le domaine public d’une personne publique (…) est constitué de biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public” »

Cette conception de la domanialité publique présente plusieurs avantages:

• elle tient compte de la raison d’être du domaine public et du caractère exceptionnel qu’il convient de lui donner. Ainsi, si les immeubles affectés au logement du personnel de la SNCB font en principe indiscutablement partie du domaine privé, il n’en va pas de même de la maison occupée par un garde-barrière ou un chef de gare, dont la présence permanente auprès de la voie est indispensable (parce qu’elle est nécessaire au service public du chemin de fer à proximité immédiate de la voie ferrée).
• souple, elle permet d’adapter le régime de la domanialité aux diverses circonstances de temps et de lieu. Ainsi, des services qui pouvaient autrefois se loger dans n’importe quel immeuble exigent parfois aujourd’hui des aménagements particuliers et doivent, de ce fait, rentrer désormais dans le domaine public (hôpitaux, laboratoires scientifiques, écoles techniques, centrales électriques publiques). »

Considérant, donc, que peuvent rentrer dans le domaine public les biens des pouvoirs publics qui sont nécessaires à un service public parce qu’ils y sont spécialement adaptés ;

Considérant la motivation du dossier soumis au financement du FEDER dans le cadre de la PROGRAMMATION 2014-2020 DES FONDS STRUCTURELS pour le Palais des Expositions (Formulaire "388460-324768" du 12/10/2020), intégrant la fonction "Congrès" :

Aujourd'hui, l'attractivité de la ville de Charleroi reste handicapée par un tissu urbain déstructuré et abimé à l'Ouest de la ville haute. La déliquescence du Palais des expositions n'y est pas étrangère. Bâtiment de 60.000 m2, le Palais des expositions de Charleroi est le plus grand édifice public du centre-ville. Erigé en 1954, ses infrastructures sont aujourd'hui vieillissantes, vétustes et ses équipements sont inadaptés pour la tenue d'expos et d'événements de qualité. De plus, le bâtiment est mal intégré dans la structure de la ville. Tous ces éléments ne lui offrent que peu de perspectives d'avenir.

Pour y remédier, la Ville a pour ambition de rénover cette infrastructure en la transformant en « Grand Palais », véritable pôle majeur d'expos et d'événementiels à vocation régionale et internationale tout en la reconnectant avec son environnement immédiat. Au coeur-même de Charleroi Métropole (soit un bassin de vie de 600.000 habitants), à proximité de l'aéroport de Charleroi, bien desservi par les axes autoroutiers et par rail, le Grand Palais a pour but de positionner Charleroi en tant que ville d'expositions et d'événements afin de lui rendre son rôle moteur du développent économique durable de toute la région. Il s'agit également de renforcer l'attractivité du centre-ville en y attirant des visiteurs mais aussi d'améliorer l'image de Charleroi et de toutes les communes qui constituent la métropole.

Les retombées économiques générées par son exploitation profiteront non seulement à Charleroi mais également aux communes avoisinantes. En plus de son ambition supracommunale, la position géographique du Grand Palais lui permettra de rayonner au-delà des frontières belges, notamment sur le nord de la France, seule Lille étant dotée d'équipements d'importance. La centaine de destinations proposées par l'aéroport de Charleroi (avec plus 8 millions de passagers en 2019) permet aussi d'envisager l'organisation d'events d'ampleur internationale. Pour ce faire, le Grand Palais pourra s'appuyer sur une offre hôtelière en constante évolution à Charleroi, tant en capacité qu'en qualité, élément renforçant encore davantage ce nouveau pôle événementiel.

Le Grand Palais proposera des espaces polyvalents, multifonctionnels dotés d'équipements de qualité adaptables à tout type d'activités : salons, congrès, manifestations culturelles,…

D'un point de vue programmatique, et afin de répondre aux besoins du secteur, il est aujourd'hui primordial de disposer de halls indépendants et autonomes rénovés pouvant fonctionner simultanément. L'objectif de la future rénovation est donc d'accentuer la modularité des espaces : chacun des halls doit disposer de son entrée propre, de son bloc sanitaire et de ses techniques spéciales (éclairage, chauffage,...). En outre, une utilisation modulaire des halls en plus petits espaces doit aussi pouvoir être proposée.

Aux termes des travaux de rénovation, le Grand Palais proposera le programme suivant :

- 4 halls d'expositions de 3.000 à 9.000 m2 pour un total de 25.000 m2 (si besoin extensible avec les halls utilisés comme parking).

- des auditoires, une salle de congrès modulable de 240 places, des salles de commission et une salle polyvalente pouvant accueillir 800 personnes assises, proche d'un équipement horeca. Un des halls sera également modulable en salles de commissions

- Un parking de 700 places.

D'un point de vue architectural, le projet consiste en une restauration, une requalification et une réorganisation des espaces autour de l'espace central appelé « hall d'honneur » en tant qu'espace distributif principal. La volonté est également de favoriser l'intégration du Grand Palais dans le tissu urbain en développant son interaction avec son environnement immédiat (Place du Manège, ville haute).

Ce projet comporte également d'importants investissements afin d'améliorer l'efficacité énergétique du bâtiment. Le Palais des expositions se composait de 6 halls répartis de part et d'autre des halls d'honneur sur 3 étages. A gauche, les halls 2, 4 et 6 d'une surface totale de 16.000 m2 et à droite les halls 1,3 et 5 d'une surface de 28.000 m2. Seuls les deux niveaux supérieurs étaient utilisés pour les organisations d'événements (halls numéros 1,2,3 et 4), les halls 5 et 6 étant occupés par d'autres activités. Dorénavant, le Grand Palais sera organisé, non plus par niveaux mais par bloc. Le bloc de gauche abritant les halls 1,3 et 5 sera rénové. Le hall 1 bénéficiera d'une nouvelle toiture et les murs du bloc seront isolés. Le hall 3 accueillera la zone "congrès" et le hall 5 sera entièrement reconfiguré pour permettre l'accueil de 5.000 personnes. Le hall d'honneur aménagé en jardin central servira d'espace de circulation entre les différents halls et le parking de 700 places se trouvant dans le bloc de droite (halls 2,4 et 6). Les deux halls supérieurs (halls 2 et 4) pourront encore être utilisés comme halls d'expo si un besoin d'espace supplémentaire était nécessaire pour une foire. La toiture du hall 2 sera également rénovée.

Afin de renforcer le hall d'honneur en tant qu'espace distributif principal de l'édifice, d'augmenter sa lisibilité et son interaction avec son environnement, le bâtiment administratif actuel qui le masque sera démoli (2175m²). De la sorte, la lecture et la compréhension de la structure du Grand Palais seront améliorées depuis la ville haute. La libération de cet espace permettra de réaliser un aménagement paysager, tissant un lien entre l'entrée principale du Palais des expositions et la Place du Manège. De même, afin d'augmenter les liens avec la ville, les abords seront revalorisés au niveau des espaces « Fontaine » et « du fer à cheval». Depuis le hall d'honneur, une ouverture vers la cour centrale constituera un véritable puits de lumière pour les espaces adjacents. Côté ring, afin de fractionner ce bâtiment long de 225m, la façade de la partie centrale et les planchers associés seront démolis. Les performances énergétiques du bâtiment seront nettement améliorées. Le bloc des halls 1,3 et 5 bénéficiera d'une nouvelle toiture et sera isolé offrant un haut niveau de performance énergétique pour permettre la tenue d'activités tout au long de l'année sans pour autant devoir optimaliser la totalité de la très importante enveloppe du bâtiment.

Considérant que ce vaste projet relève de la « Mesure 3.1.1 : Renforcement de l'attractivité urbaine pour les citoyens, les visiteurs et les entreprises » de la Programmation FEDER 2014-2020 dont la description est notamment « Cette mesure vise à continuer les politiques visant à redonner aux pôles urbains leur rôle de moteur du développement économique durable en les rendant plus attractifs tant pour les citoyens que pour les visiteurs et les entreprises.

Les portefeuilles de projets soutenus dans cette mesure devront dès lors s’inscrire dans une stratégie intégrée couvrant les problématiques du territoire concerné en intégrant via le soutien du FEDER les dimensions suivantes :

o la qualité de vie des citoyens comme le développement de modes de transport durables, intelligents, flexibles entre eux notamment aux entrées des pôles urbains, l’amélioration de l’attractivité commerciale économique et touristique, la rénovation et la revitalisation urbaine, la restauration du patrimoine culturel et naturel, la valorisation de l’environnement urbain via une réhabilitation durable et l’innovation,

….

o Le tourisme et principalement le tourisme d’affaires pourra être envisagé comme un levier de développement économique. » (Complément de programmation FEDER – Programmation 2014 – 2020 - Version approuvée par le Gouvernement Wallon le 21 avril 2016)

Considérant qu’une fois le Palais des Expositions rénové et le centre de congrès y intégré formant ainsi le « Grand Palais », le bien aura été parfaitement adapté aux services que la Ville de Charleroi veut rendre aux citoyens, aux visiteurs et aux entreprises conformément à la condition donnée à l’intégration d’un bien au domaine public par la jurisprudence du Conseil d’Etat et la doctrine majoritaire ;

Considérant que le « Grand Palais » constituera un bien dont la Ville a absolument besoin, qu’elle ne pourrait remplacer sans inconvénient par un autre, qu’elle ne pourrait aliéner sans conséquences fâcheuses pour le service qu’il rendra au public et dont, par suite, elle ne peut être dépossédée sans son consentement formel et réfléchi ;

Considérant, en outre, que le « Grand Palais » revêt, pour la Ville, une importance historique de par son intégration au cœur de la Ville, sa grande visibilité et l’attachement que lui porte la population de la région de Charleroi ;

Considérant que l’affectation d’un bien au domaine public le rend indisponible et inaccessible par toute autre personne, qu’elle soit privée ou publique ;

Considérant cependant que l’article 3.45. du Livre 3 « Les biens » introduit dans le Code Civil par la Loi du 4 février 2020, qui entre vigueur le 1er septembre 2021, dispose que « Toutefois, il peut exister un droit personnel ou réel d’usage sur un bien du domaine public dans la mesure où la destination publique de ce bien n’y fait pas obstacle. »

Considérant que les commentaires du projet de Loi (DOC 54 3348/001) précisent que :

« Les rédacteurs de ce projet ont, pour le surplus, rendu les possibilités de rentabiliser le domaine public plus flexibles. Les possibilités d’utiliser le bail, l’emphytéose et la superficie dans le cadre d’une collaboration privé-public dans le sens large du mot sont étendues. A été aussi généralisée, tout en en respectant l’idée, la jurisprudence développée sur la possibilité de grever des biens du domaine public de droits réels, en lien avec la destination de ces biens. En effet, la Cour de cassation, a affirmé depuis longtemps que la circonstance qu’un bien appartienne au domaine public n’interdit pas l’établissement sur ce bien d’une servitude, si celle-ci est compatible avec la destination publique de ce domaine, ne fait pas obstacle à l’usage public de ce bien et ne porte pas atteinte au droit de l’administration de régler et de modifier cet usage d’après les besoins et l’intérêt de la collectivité (voy. Cass., 11 septembre 1964, Pas., 1965, I, p. 29, R.W., 1965-66, 494; Cass., 27 septembre 1990, Pas., 1991, I, p. 78; Rev. not. b., 1991, p. 49). La Cour l’a ensuite transposé à propos d’un droit de superficie (Cass., 18 mai 2007, N.J.W., 2007, p. 652; Rev. not. b., 2007, p. 631, note D. Lagasse, J.L.M.B., 2007, p. 1727; R.W. 2007-08, p. 736, note V. SAGAERT, T.B.O., 2008, p. 9, note D. VAN HEUVEN) ce qui a été généralement applaudi par la doctrine. Des incertitudes subsistant pour d’autres droits, et notamment les droits personnels et réels d’usage, il paraît utile de permettre de concéder, aux mêmes conditions et avec les mêmes limites que celles admises, des droits personnels ou réels d’usage sur les biens du domaine public en vue d’élargir la conception évolutionniste de l’indisponibilité des biens du domaine public.

A titre d’exemple, aux conditions évoquées ci-dessus, il sera possible également de concéder un droit d’emphytéose sur un bien du domaine public. On insistera par ailleurs sur l’emploi de la formule “il peut exister” employée dans l’article qui permet d’inclure une constitution par acte juridique mais également, le cas échéant, une acquisition par prescription de droits réels d’usage “compatibles”. Une telle interprétation permet, dans le droit fil de dispositions décrétales, de conférer une substance plus fonctionnelle au domaine public. »

Considérant en outre que le bien peut faire l’objet d’une concession ou autorisation domaniale que l’exposé des motifs de la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession définit comme “un contrat administratif par lequel l’autorité publique accorde un droit d’occupation du domaine public, à titre exclusif et à temps mais de façon précaire et révocable, aux fins d’une exploitation à titre privatif” et qu’il exclut des concessions au sens de la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession; 

Sur proposition du Collège Communal ;

Entend l'intervention de Monsieur le Conseiller Jean-Noël Gillard ;

Entend la réponse de Monsieur le Bourgmestre Paul Magnette ;

Après en avoir délibéré en séance publique ;

Par 36 (trente-six) voix pour et 4 (quatre) abstentions ;

Article 1 : d’affecter au domaine public de la ville de Charleroi le bien immeuble dit « Grand Palais » et ses abords, situé Avenue de l’Europe, 21 à 6000 Charleroi tel que repris au plan annexé à la présente délibération ;

Article 2 : de transmettre la présente décision et ses annexes à Monsieur le Directeur financier.